Łukasz Laszczyński, prawnik, manager zakupów, członek PSMLiZ oraz PSZP, rozpoczyna cykl artykułów poświęconych nowym rozwiązaniom w treści projektu ustawy Pzp. Zachęcamy do śledzenia i wykorzystywania materiału w swoich organizacjach.

Zamówieniami publicznymi opinia publiczna zajmuje się najczęściej przy okazji spektakularnych problemów w procesach inwestycyjnych, wydatkowaniem środków unijnych. Wówczas w ożywionej dyskusji formułowane są pochopne wnioski padające z ust komentatorów nie znających trudności ze stosowaniem regulacji prawnych w tym obszarze, skonfrontowanych dodatkowo z codzienną praktyką biznesową i rynkiem wykonawców.

Nierzadko padają też gotowe recepty na uzdrowienie systemu zamówień publicznych mające w zamyśle ich autorów uczynić go bardziej efektywnym i odpornym na zjawisko korupcji.

Wraz z odejściem medialnej wrzawy wokół zamówień, bardzo często znika również skupienie na systemie zamówień publicznych, świadczące zdecydowanie o braku odpowiedniej świadomości znaczenia tego systemu dla sprawnego funkcjonowania państwa, a przede wszystkim jego roli jako bodźca rozwoju gospodarczego.

Zamówienia publiczne w liczbach.

Bolączki prawa zamówień publicznych. Częste nowelizacje i rozbieżne orzecznictwo, problem z konkurencyjnością i małą ilością ofert składanych w przetargach

Z danych zawartych w rocznych sprawozdaniach o zamówieniach udzielonych w 2017 roku wynika, że wartość zamówień wyniosła ok. 163,2 mld zł (w 2016 r. – 107,4 mld zł; w 2015 r. – 116,3 mld zł; w 2014 r. – 133,2 mld zł). Oznacza to, że stanowiła ok. 8,23% produktu krajowego brutto (PKB) z roku 2017. Mamy do czynienia ze wzmocnieniem dynamiki wzrostowej wartości rynku zamówień publicznych, po spadkach zanotowanych w latach 2015 – 2016.

To oczywiście powód do zadowolenia i świadectwo tego, że sektor publiczny wydaje więcej środków, ale nieograniczony optymizm nie jest w tym przypadku wcale uzasadniony. Zasadniczą rzeczą powinna być odpowiedź na pytanie, w jaki sposób wydaje te środki. Powodem do sporych zmartwień jest bowiem nadal mała liczba ofert, które są składane w publicznych przetargach, co nie zapewnia dostatecznie dużej konkurencyjności prowadzonych postępowań.

Średnia liczba ofert składanych w postępowaniach o wartości poniżej progów unijnych w 2017 roku wyniosła 2,38. Jest to niestety mniej niż w latach ubiegłych (w 2016 r. średnia liczba składanych ofert wyniosła 2,87, w 2015 r. – 2,90, a w 2014 r. – 2,895). W 2017 roku, podobnie jak w latach ubiegłych, największy odsetek zamówień stanowiły postępowania, w których wykonawcy złożyli tylko jedną ofertę – ogółem było to 43% zamówień (w 2016 r. – 39%; w 2015 r. – 39%, a w 2014 r. – 38%). Mamy wiec do czynienia z niekorzystną tendencją zwiększającego się udziału postępowań z jedną tylko ofertą, co nie jest korzystnym zjawiskiem dla sektora publicznego.

Sytuacja ta ma miejsce przede wszystkim w przypadku zamówień na dostawy i usługi. W postępowaniach na roboty budowlane konkurencyjność była wyższa, gdyż jedną ofertę składano w 29% postępowań (w 2016 r. w 19%; w 2015 r. w 22%).

W dużych postępowaniach powyżej progów unijnych w 2017 roku przeciętnie w jednym postępowaniu wpływało do zamawiającego 2,23 oferty (w 2016 r. – 2,51; w 2015 r. – 2,65; w 2014 r. – 2,49). Podobnie, jak w postępowaniach o wartości poniżej progów unijnych ogółem największą grupę postępowań stanowiły zamówienia, w których wykonawcy składali tylko jedną ofertę – 49% (w 2016 r. – 46%; w 2015 r. – 43%; w 2014 r. – 44%).

Najniższa konkurencja była w postępowaniach na dostawy i usługi – 1 ofertę złożono odpowiednio w 50% i 46% postępowań, natomiast w przypadku robót budowlanych konkurencja była większa – w 29% postępowań składano 5 i więcej ofert.

Brak konkurencyjności jest szczególnie bolesny w przypadku zamówień sektorowych. Są to zamówienia udzielane przez przedsiębiorstwa działające w sektorach gospodarki wodnej, energetyki, transportu i usług pocztowych. Wartość zamówień sektorowych w 2017 roku stanowiła ok. 21% wartości wszystkich zamówień udzielanych na podstawie przepisów pzp.

Zamówienie o największej wartości (1,293 mld zł) zostało udzielone przez PKP PLK S.A. i dotyczyło opracowania dokumentacji projektowej oraz realizacji robót budowlanych w formule „Projektuj i Buduj” w ramach projektu POIiŚ 5.1-15 „Udrożnienie Łódzkiego Węzła Kolejowego (TEN-T), etap II, odcinek Łódź Fabryczna – Łódź Kaliska / Łódź Żabieniec”.

Największą kwotę związaną z udzielaniem zamówień wydatkowano właśnie w sektorze usług kolejowych – 13,197 mld zł. Przedsiębiorstwa działające w sektorze produkcji, transportu oraz dystrybucji gazu i energii cieplnej wydatkowały ponad 5,576 mld zł, a w sektorze poszukiwania i wydobycia węgla i innych paliw stałych – 5,319 mld zł.

Kolejnymi pod względem wartości udzielonych zamówień były sektory: elektroenergetyczny – 3,947 mld zł; miejskiego transportu kolejowego, tramwajowego, trolejbusowego lub autobusowego – 2,239 mld zł; sektor wodny – 1,282 mld zł oraz sektor usług pocztowych – 0,484 mld zł. Pozostała kwota 1,625 mld zł dotyczyła zamówień w sektorach: wydobycie gazu i ropy naftowej, działalność dotycząca portów wodnych, działalność dotycząca portów lotniczych (w części zamawiający nie określili rodzaju udzielanych zamówień sektorowych).

Ciekawej oceny obowiązującego prawa zamówień publicznych dokonano w treści „Raportu na temat funkcjonowania rynku zamówień publicznych” Polskiego Stowarzyszenia Zamówień Publicznych. Raport powstał w oparciu o badanie ankietowe przeprowadzone na grupie ponad 300 uczestników konferencji (przedstawicieli zarówno zamawiających jak i wykonawców) zorganizowanych przez czasopismo „Zamawiający. Zamówienia Publiczne w Praktyce”.

Uczestnicy ankiet wskazali, że największymi bolączkami systemu zamówień publicznych w Polsce są:

  • częste zmiany prawa (aż 82% ankietowanych zamawiających uważa, że prawo zamówień publicznych jest zmieniane zbyt często),
  • rozbieżne orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej,
  • skomplikowanie przepisów ustawy.

Zdaniem ankietowanych główną przyczyną małej liczby ofert w przetargach w Polsce są natomiast zbyt skomplikowane procedury ubiegania się o zamówienia oraz zbyt wygórowane warunki stawiane przez zamawiających.

Wskazane powyżej dane dotyczące ilości ofert składanych w przetargach w Polsce w ubiegłym roku i w latach poprzednich pokazują bardzo wyraźnie, że problem ilości ofert, a tym samym konkurencyjności prowadzonych postępowań jest naprawdę bardzo duży.

Nowa ustawa naprzeciw bardzo długim oczekiwaniom.

Czy dokument Polityki Zakupowej Państwa uzdrowi system zamówień publicznych?

Projekt nowej ustawy pzp został poprzedzony „Koncepcją nowego Prawa Zamówień Publicznych” opracowaną przez Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii oraz Urząd Zamówień Publicznych, która ukazała się w czerwcu 2018 roku. W Koncepcji po raz pierwszy znalazło się określenie Polityki Zakupowej Państwa. Polityka ma być dokumentem strategicznym określającym priorytetowe działania państwa w obszarze zamówień publicznych.

Definicja Polityki Zakupowej Państwa znalazła się w treści projektu nowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 projektu pzp POLITYKA ZAKUPOWA PAŃSTWA określa priorytetowe działania Rzeczypospolitej Polskiej w obszarze zamówień publicznych, a także pożądany kierunek działań zamawiających w zakresie udzielanych zamówień, który obejmuje w szczególności zakup innowacyjnych lub zrównoważonych produktów oraz usług, z uwzględnieniem: aspektów normalizacyjnych, kalkulacji kosztów w cyklu życia produktów, społecznej odpowiedzialności przedsiębiorców, upowszechniania dobrych praktyk i narzędzi zakupowych.

Definicja, jak to zwykle bywa w takim przypadku, jest zawiła i napisana dość hermetycznym, prawniczym językiem. Zasadniczą sprawą jest, czy Polityka Zakupowa Państwa, która ma być dokumentem funkcjonującym oczywiście poza przepisami samej pzp – wspomoże kierunki interpretacji nowych przepisów przyczyniając się tym samym do ujednolicenia orzecznictwa w zakresie zamówień publicznych.

Polityka Zakupowa Państwa ma być opracowywana raz na 4 lata i przyjmowana przez Radę Ministrów w drodze uchwały, na wniosek ministra właściwego do spraw gospodarki. Minister ten będzie również odpowiedzialny za przygotowanie jej projektu i koordynację realizacji. Dotychczas zagadnienie Polityki Zakupowej Państwa nie było przedmiotem ustawowej materii.


>> Poznaj platformę eZamawiający >>


Polityka Zakupowa Państwa powinna też wpisać się w mechanizm realizacji polityki zrównoważonego rozwoju zgodnie ze Strategią na rzecz zrównoważonego rozwoju do roku 2020 (z perspektywą do 2030r.). Przewidziany w przedmiotowym dokumencie nowy model rozwoju państwa zakłada, że rola państwa w gospodarce nie może sprowadzać się do bardziej lub mniej efektywnej dystrybucji środków finansowych. Tylko efektywne i skoordynowane instytucje publiczne nastawione na obywateli i przedsiębiorstwa mają potencjał zarządzania politykami publicznymi, tak by skutecznie reagować na stojące przed społeczeństwem i gospodarką wyzwania.

Ograniczanie się do zwykłego zaspokajania potrzeb zakupowych podmiotów publicznych od dłuższego czasu pogłębiało różnicę między zakupami publicznymi, a zakupami w biznesie. Zamówienia publiczne, tak jak procesy zakupowe w biznesie, powinny być dostawcą innowacyjnych rozwiązań dla organizacji, a nie trudną i niezrozumiałą biurokratyczną procedurą.

Czy nowa ustawa spełni pokładane w niej oczekiwania?

System zamówień publicznych powinien stać się jednym z najważniejszych elementów polityki zrównoważonego rozwoju, z uwagi na skalę i znaczenie realizowanych zadań publicznych. Jak wspomniałem na wstępie wartość udzielonych zamówień publicznych w 2017r. wyniosła 163,2 mld zł. Każda zatem optymalizacja procesów zakupowych niosąca oszczędności będzie zauważalna i odczuwalna dla sektora publicznego.

To sprawa warta podjęcia odpowiedniego wysiłku.

Dotychczasowe próby na polu czynienia z zamówień publicznych sprawnego narzędzia polityki zakupowej państwa, za którymi stały często okoliczności ratowania bieżących problemów w obszarze inwestycji publicznych, nie przynosiły wystarczająco mocnych efektów, przyczyniając się jedynie do pogorszenia jakości pzp jako aktu prawnego. Częste nowelizacje spowodowały, że z pola widzenia uciekały cele strategiczne do realizacji, których miały się przyczyniać zamówienia publiczne.

System zamówień publicznych jest doskonałym narzędziem, by założenia polityki zrównoważonego rozwoju realizować będąc zasadniczą formą udziału sektora publicznego w gospodarce. Procesy zakupowe regulowane ustawową materią zamówień publicznych, poprzez odpowiednie ukształtowanie wymagań i kierunków strategicznych w dokumencie Polityki Zakupowej Państwa mogą stać się najbardziej efektywnym, ponieważ bezpośrednim narzędziem polityk społecznych związanych z rynkiem pracy, czy też obszarów i polityk rozwojowych.

Warto również pamiętać, że zamówienia publiczne wywierają bezpośredni wpływ na najistotniejsze branże i sektory gospodarki jak chociażby budownictwo, transport, energetyka. W wielu branżach dla co czwartego przedsiębiorcy zamówienia publiczne stanowią ponad połowę całkowitych przychodów, dla co dziesiątego to 75% dochodów.

Dodatkowo koordynacja zakupów publicznych na poziomie Polityki Zakupowej Państwa jest w stanie przyczynić się do eliminacji wielu problemów związanych z dużymi postępowaniami dotyczącymi choćby infrastruktury kolejowej, czy drogowej prowadzonymi przez takie podmioty jak PKP PLK S.A. czy GDDKIA.

Projekt nowej pzp jest bardzo obszerny.

Wśród proponowanych rozwiązań, które są w stanienie przyczynić się do realizacji ww. celów to m.in.:

  • zwiększenie roli planowania w zamówieniach publicznych poprzez wprowadzenie obowiązku dokonania analizy przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia oraz nałożenie obowiązku na centralne organy administracji rządowej określenia strategii zarządzania dla poszczególnych kategorii zakupowych (drzewo kategorii zakupowych) oraz wskazanie zamówień stanowiących realizację polityki państwa (obowiązek ten będzie stanowił ramy dla rocznych planów postępowań, obecnie funkcjonujących w ramach pzp),
  • wprowadzenie obowiązku kwartalnej aktualizacji rocznych planów postępowań, uproszczenie zasad podmiotowej kwalifikacji wykonawców poprzez uproszczenie warunków udziału w postępowaniu oraz ograniczenie i doprecyzowanie przesłanek wykluczenia,
  • uproszczenie proceduralne w postępowaniach powyżej i poniżej progów unijnych poprzez odrębne tryby udzielania zamówień powyżej progów unijnych oraz uproszczenie i uelastycznienie procedury dla zamówień poniżej progów unijnych,
  • zrównoważenie stron w umowach w sprawie zamówienia publicznego poprzez określenie zasad kształtowania umów,
  • wprowadzenie katalogu klauzul abuzywnych,
  • określenie obowiązkowych postanowień umownych,
  • wprowadzenie nowych zasad waloryzacji wynagrodzenia,
  • czy w końcu wprowadzeniu nowego rozwiązania mającego na celu pozasądowe rozwiązywanie sporów na etapie realizacji umowy o udzielenie zamówienia publicznego.

Szczegółowemu omówieniu kolejnych nowych rozwiązań w treści projektu pzp będą poświęcone moje kolejne wpisy na blogu.

Podsumowanie

Projekt nowej pzp znajduje się obecnie na etapie konsultacji oraz uzgodnień. Jego ostateczny kształt będzie efektem procesu legislacyjnego. Z uwagi na szereg problemów występujących w systemie zamówień publicznych, szczególnie w obszarze dużych projektów inwestycyjnych związanych z wydatkowaniem środków pochodzących z budżetu UE w trakcie obecnej perspektywy finansowej, ważnym jest by proces ten przebiegał sprawnie.

Warto jednak pamiętać o tym, że żadne nawet najdoskonalsze regulacje prawne, w tym także Polityka Zakupowa Państwa, nie zastąpią zmian, które muszą regularnie dokonywać się w świadomości przedstawicieli sektora publicznego. Zamówienia publiczne, by jeszcze mocniej stały się elementem państwowej polityki zakupowej muszą być postrzegane przez sektor publiczny jako holistyczny proces, od momentu zidentyfikowania potrzeby zakupowej, zaplanowania jej realizacji, poprzez realizację, rozliczenie zakupu i ewaluację całego procesu zakupowego i przedmiotu postępowania w jego praktycznym wykorzystaniu.

Podobne